Por que a distância entre a lei e a prática parece intransponível no Brasil?
Da Lei Feijó ao compliance corporativo, uma análise sobre as raízes institucionais, culturais e econômicas por trás das regras que o país escreve para nunca cumprir

O compliance nasceu, no Brasil, em um contexto de desconfiança pública, mas não foi a primeira vez que o país precisou lidar com uma lei que existia mais para ser vista do que para ser absorvida.

No ano de 2013, em meio a protestos que tinham o combate à corrupção como uma das pautas centrais, foi aprovada a Lei 12.846/13 (“Lei Anticorrupção”), tratada à época como resposta do Legislativo à sociedade brasileira e aos tratados internacionais já assinados pelo país.

Isso já revela o primeiro problema: o compliance no Brasil não nasce de uma cultura empresarial que decidiu se autorregular. Pelo contrário, tem origem na pressão externa, popular e internacional, inspirada em normas como o FCPA americano e o UK Bribery Act.

A origem é, portanto, reativa e não espontânea. E foi no decorrer das implementações desses programas que ficou evidente o atrito entre a exigência da lei e a realidade das empresas. Nos deparávamos com uma nítida resistência, especialmente por parte da gestão, em aderir às novas políticas e à cultura de transparência e controle que a lei propunha.

Dessa fricção, um novo problema começava a se desenhar: o compliance de fachada.

Não era uma percepção isolada: desde os primeiros anos de vigência da lei, diversos profissionais que atuavam no meio corporativo já apontavam (e previam) essa resistência, e o termo “compliance de fachada” logo se consolidou.

Qualquer estrutura de compliance que não tenha respaldo da liderança, não influencie a cultura da empresa ou seja sistematicamente ignorada pelos colaboradores nada mais é do que fachada, ideia que Patricia Punder já descreveu em 2017. Isso sempre ficou muito claro. E o resultado é sempre o mesmo: o compliance passa a ser visto como parte das “burocracias” que as empresas deveriam cumprir, sintoma de uma cultura em que o controle segue sendo visto como obstáculo, não como instrumento de decisão.

Quanto aos programas em si, um dos instrumentos centrais é o canal de denúncia, criado para que irregularidades cheguem à empresa antes de se tornarem um problema maior. Sua eficácia, no entanto, depende de algo que nenhuma estrutura formal garante por si.

Hoje, pesquisas da KPMG mostram adoção quase universal, cerca de 93% das empresas, mas o problema foi apenas deslocado. Apesar de sua existência, ele tem pouca credibilidade e confiança. Muitos casos ainda não chegam aos canais por medo de retaliação, descrença na apuração ou falta de acolhimento. O canal é um termômetro que só funciona quando há confiança real e resposta efetiva por trá

A pergunta sobre a eficácia dos mecanismos se estende, naturalmente, aos próprios fiscais da lei. Em órgãos como a CGU, o MPF e o CADE, o discurso da efetividade é hoje consolidado e alinhado às práticas internacionais, superando a mera análise formal. Contudo, essa sofisticação não é uniforme em todo o poder público. O desafio de diferenciar um programa robusto de uma fachada bem documentada permanece imenso, especialmente para o Poder Judiciário, que ainda trata o tema de forma desigual e, por vezes, se contenta com a aparência de conformidade.

A capacidade de fiscalizar existe hoje no topo do sistema; o problema é que ela raramente desce até onde a maioria das empresas – e das escolas, como se verá adiante – efetivamente opera.

A resistência à implementação do programa, a falta de confiança nos canais de denúncia, assim como o receio da própria liderança em expor fragilidades internas ao se submeter às mesmas regras foram barreiras observadas na prática, nos primeiros anos das estruturações dos programas de compliance, fossem eles ambientais, anticorrupção etc. Mas o que poderia ser apenas um problema de transição persiste até hoje. Antes, as empresas não aderiam. Hoje, muitas delas aderem, mas o colaborador não acredita porque o compliance fica apenas no papel.

Essa mesma lógica, no entanto, muda de forma quando observamos as empresas de menor porte.

Custo e escala. Levantamento do Sebrae aponta que 58% das pequenas e médias empresas no Brasil consideram os custos de implementação um obstáculo significativo. Frente a esse custo percebido, muitos dos sócios e administradores de PMEs resistem sobretudo por não enxergarem benefício prático imediato. Se nas grandes empresas o problema é o ceticismo quanto à eficácia, nas menores o problema é ainda anterior: ele é sequer implementado. Mas a lei sempre previu que o programa deveria ser proporcional ao porte.

A própria Lei Anticorrupção trouxe, desde 2013, a exigência de que o programa de integridade fosse “eficiente, estruturado e adequado ao tamanho e às atividades da organização”. Ou seja, a lei nunca exigiu comitê e canal terceirizado para todos os portes de empresa; a norma pede proporcionalidade. E o próprio CGU publicou, em 2015, diretrizes específicas para micro e pequenas empresas, em conjunto com a Secretaria da Micro e Pequena Empresa.

Essa exigência de proporcionalidade resolve o problema do desenho do programa, mas não resolve o problema da fachada, e é esse segundo problema que aparece com mais clareza em um território pouco associado ao compliance, mas que possui uma base normativa própria: o ambiente escolar.

A Lei 13.185/15 (antibullying) foi incorporada à LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) como obrigação. A ausência de um programa efetivo de prevenção pode caracterizar o serviço educacional como defeituoso perante o Código de Defesa do Consumidor, e gerar responsabilização civil dos gestores.

Sensibilização da comunidade, capacitação de professores, política interna documentada. A mesma lógica de regras formais com rotina que as sustente é aplicada a uma escola de bairro, não a uma multinacional. É um exemplo que aproxima o problema de algo concreto e cotidiano. Não é preciso entender de compliance corporativo para reconhecer a diferença entre uma escola que tem o programa antibullying arquivado na secretaria – puro compliance de fachada – e uma escola em que os professores de fato sabem identificar e agir diante de um caso. É a mesma distância entre regra escrita e prática vivida que aparece na grande empresa, só que aqui, quem sente essa distância no dia a dia é uma criança, não um funcionário.

Talvez o compliance não seja, afinal, um problema novo, mas a versão mais recente de um padrão que o Brasil já nomeia há quase duzentos anos. Em 1831, a Lei Feijó proibiu o tráfico de escravos sob pressão britânica, e o Império nunca demonstrou interesse real em cumpri-la, episódio que deu origem à expressão “lei para inglês ver”. Se a distância entre a lei e a prática transpassa dois séculos de história institucional brasileira, talvez a pergunta não seja mais como fazer o compliance funcionar, mas por que o país segue produzindo, com tanta regularidade, leis para alguém ver.

A resposta, contudo, é complexa e transita por diferentes camadas da formação brasileira.

A primeira, de raiz institucional, revela que o Estado é gerido como propriedade da elite dominante, e as leis servem mais como instrumento de poder do que como regra universal. Disso decorre uma característica que já apareceu antes neste texto sob outra forma; mesmo quando o topo do sistema de fiscalização se sofistica – como em partes da CGU, do MPF e do CADE – essa capacidade não é redistribuída para o restante do arranjo institucional. Produz-se uma profusão de regras que raramente chega equipada, na ponta, com capacidade real de fiscalização e sanção.

A segunda camada, cultural, foi diagnosticada por Sérgio Buarque de Holanda com o conceito do “homem cordial”, para quem as relações pessoais e o “jeitinho” se sobrepõem à impessoalidade da norma. Cria-se, assim, uma zona de tolerância em que o descumprimento é socialmente legitimado, desde que mediado por vínculos e hierarquias. Por fim, a terceira camada, econômica, é de outra natureza e diz respeito aos incentivos que orientam o comportamento dentro do mercado. É uma cultura de negócios que valoriza o lucro e a meta acima de qualquer outro valor, inclusive o respeito às regras. Nesse ambiente, o compliance não atua como uma revisão genuína das práticas, mas é adotado porque passou a ser um requisito formal indispensável para fechar contratos e participar de licitações, e não pela disposição real da organização em revisar suas condutas.

Sob essa ótica, o problema deixa de ser exclusivamente técnico (como desenhar controles internos mais robustos) e revela-se um sintoma de camadas sociais profundas. O Brasil legisla para sinalizar virtude a audiências internacionais e a setores internos pressionados, ao mesmo tempo em que mantém, nos espaços do poder, as regras não escritas que efetivamente governam as relações. A pergunta não é, portanto, se o compliance irá um dia funcionar dentro desse arranjo, mas o que precisaria se deslocar nessa tripla camada – institucional, cultural e econômica – para que as leis deixem de ser, enfim, apenas para alguém ver.

Há, no entanto, um indício de por onde essa mudança pode começar, e ele está menos no desenho dos programas de compliance do que na estrutura de poder dentro da própria empresa. A pesquisa do IBGC com a PwC sobre governança em empresas familiares associa a maturidade em governança à separação entre três papéis que costumam se confundir no Brasil: propriedade, gestão e o poder de interpretar a própria regra.

Essa pesquisa não trata de compliance especificamente, mas a inferência que ela permite é direta. Quando fundador, gestor e intérprete da norma são a mesma pessoa, nenhuma regra interna sobrevive além do que essa pessoa estiver disposta a tolerar. É a mesma lógica patrimonialista descrita na primeira camada, agora deslocada da escala do Estado para a da empresa. Onde essa separação de papéis avança, como um conselho com peso decisório real ou um protocolo que o próprio fundador não pode revogar sozinho, o que se desfaz não é a cultura do “jeitinho” em abstrato, mas a estrutura que permite que ela opere sem custo.

As outras duas camadas não desaparecem, mas são reconfiguradas como efeito dessa primeira mudança. O “jeitinho” perde sua função operacional quando a transparência interna elimina a vantagem de recorrer a ele, e não porque a relação pessoal deixou de existir, mas porque deixou de valer mais do que o mérito dentro daquela estrutura. Da mesma forma, o lucro como valor supremo não é abandonado, mas redefinido. A integridade passa a operar como uma variável de risco gerenciável, que preserva a lógica de mercado ao mesmo tempo em que a subordina a um horizonte mais longo, onde reputação e acesso a capital são ativos que o atalho de curto prazo compromete.

Isso não contradiz a análise institucional, cultural e econômica proposta, ao contrário, a confirma. Mostra que as três camadas permanecem intactas fora da empresa, mas deixam de operar dentro dela quando alguém com poder suficiente decide se obrigar pela própria regra.

É a mesma escolha que faltou ao Império em 1831 e que ainda falta ao Estado brasileiro: a ausência de quem esteja disposto a se vincular a ela quando ninguém mais o obriga. As empresas que conseguem essa separação instituem, em escala menor, o mecanismo de coerção que o Estado nunca conseguiu impor sobre si mesmo. É o mesmo mecanismo que falta, em escala ainda menor, à escola de bairro com o programa antibullying arquivado na secretaria: alguém disposto a se cobrar quando não há ninguém de fora cobrando.

Pesquisas e publicações mencionadas:

PUNDER, Patricia. Programa de compliance de “fachada”, melhor não ter. Revista Consultor Jurídico (ConJur), 23 de outubro de 2017. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2017-out-23/opiniao-programa-compliance-fachada-melhor-nao/

INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNANÇA CORPORATIVA (IBGC); PWC BRASIL. Governança em Empresas Familiares: Evidências Brasileiras. A pesquisa aborda como a presença do fundador e o ciclo geracional influenciam a adoção de práticas de governança, destacando a separação de papéis como fator de maturidade.

KPMG. Maturidade do Compliance no Brasil. Pesquisa periódica que analisa o cenário da área no país. Edições como a de 2021 e 2024 indicam a alta implementação de canais de denúncia e os tipos de relatos mais comuns, como questões de ética e conduta.

SERVIÇO BRASILEIRO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS (SEBRAE). A instituição publica diversos materiais sobre o tema, como o guia Programa de Integridade: Diretrizes para Empresas Privadas e o e-book Compliance – O que é e como Funciona nos Pequenos Negócios, que tratam das barreiras de custo e da necessidade de programas proporcionais à realidade das PMEs.